明治29年（ 1986年） 4月，總督府正式施行民政，實業家們逐漸囊括了基隆市的礦業、建築業與航業機能，勞動力需求量逐漸大，再沿用免費苦力的不可能的政策，故出現苦力頭業，苦力頭向政府或日籍實業家承包工程，招攬從全島各處奔赴至基隆工作的苦力，給予工資，承攬制度逐步形成。基隆的勞動力需求以礦業挖掘與築港工程為最大宗，其次為建築工事，包括大型官廳宿舍與公眾建築，如醫院、公會堂、公園與戲院。為求有充足的勞動力人口，除本島各地湧入的苦力外，總督府還成立了半官方勞工會社如南國會溫州廣東及福建等地的苦力，由此在基隆發展，自成苦力聚落，基隆與瑞芳一帶礦區構成、浙江、中國山東軍隊所駐紮的地方，也有苦力參與打掃、管理日用品及炊煮等工作。能夠經營苦力的請負業者，必須在各官廳登記造冊列管，昨晚基隆廳所登記的運送請負業者除由台北來基隆一家支店的能勝號莊天熊外，全部為日本人。